• 홈
  • 주요사업/활동
  • 연구활동

연구활동

정책세미나-한국정치의 발전과제
관리자 2007-04-10 7,771
(2007.3.16) 한국정치의 발전과제 李正馥 서울대 교수, 정치학 한국정치의 발전과제는 민주주의의 정착이다. 그렇다면 오늘날의 한국에는 민주주의가 정착되고 있는가? 우리의 민주주의를 구미의 민주주의와 비교해 보면 이에 대한 명확한 해답을 얻을 수 있다. 구미의 민주주의는 대체로 3가지 특징을 가지고 있다. 첫째는 탄탄한 사회경제적 기반을 가지고 있고, 둘째는 대통령이든 수상이든 최고집권자가 국민들의 뜻을 받드는 상향식 정치과정을 가지고 있고, 셋째는 매우 안정된 정치제도와 조직을 가직고 있다. 탄탄한 사회경제적 기반 조성하지 못하면 민주주의 후퇴할 수도 그러면 우선 첫째로 한국 민주주의는 구미와 같은 탄탄한 사회경제적 기반을 가지고 있는가? 탄탄한 사회경제적 기반을 가지고 있지 않으면 민주주의가 후퇴할 수도 있다는 예는 1930년대의 독일, 이태리, 일본, 그리고 1950년대 이래의 라틴 아메리카 여러 나라에서 찾아볼 수 있다. 이들의 사례에서는 모두 민주주의가 우파 파쇼 체제로 후퇴했는데, 민주주의가 좌파 파쇼 체제로 후퇴하는 경우도 있을 수 있다. 우리는 민주주의의 이와 같은 후퇴를 타산지석으로 삼고 한국에서 앞으로 이러한 후퇴가 일어나는 일이 없도록 경계심을 늦추어서는 아니 될 것이다. 현재 우리나라의 1인당 국민소득은 1만8천 달러인데, 구미 여러 나라의 1인당 국민소득은 3만5천~4만 달러로 우리의 두 배의 국민소득을 가지고 있다. 구미는 이와 같은 높은 국민소득을 가지고 있기 때문에 과거 독일과 이태리에서와 같은 민주주의의 후퇴 위험성은 생각할 수조차 없다. 높은 국민소득은 민주주의 후퇴 위험성을 제거한다고 볼 수 있다. 그런데 최근 한국의 경제 발전은 저조한 상태에 있다. 노무현 정권은 출범 이래 년 경제성장률 3~4%가 우리의 소득규모로 볼 때 정상이라고 주장하고 있으나 우리와 비슷하거나 높은 1인당 국민소득을 가지고 있는 타이완, 홍콩, 싱가폴의 년 5-7%의 경제성장률과 비교할 때 이는 분명히 낮은 성장률이다. 그러나 한국경제의 낮은 성장이 노무현 시대에 시작된 것은 아니다. 이와 같이 낮은 성장의 기원은 IMF 사태를 초래시킨 김영삼 시대에 두고 있기 때문이다. 이는 우리의 1인당 국민소득 성장을 과거 1인당 국민소득 1만 달러시대의 일본이나 독일과 비교해 보면 알 수 있다. 이 두 나라의 경우 1인당국민소득이 1만 달러에서 2만 달러로 성장하는 데 6-7년밖에 소요되지 않았다. 그러나 우리의 경우 김영삼 시대인 1997년에 1인당 국민소득 1만 2천 달러를 달성했으나 10년이 지난 현재 1만8천 달러밖에 달성하지 못했다. 만약 한국이 과거 소득 1만 달러 시대의 일본이나 독일과 같은 속도로 발전했다면 현재 우리의 1인당 국민소득은 3만 달러에 근접해 있어야 할 것이다. 최근의 우리의 경제성장률을 군부정권시대와 비교하면 그 결과는 더욱 불만족스럽다. 군사 쿠데타가 일어나 박정희 장군이 정권을 장악한 1961년부터 군 출신 노태우 대통령시대 말인 1991년까지의 30년 동안 국민소득은 1인당 80 달러에서 8천 달러로 증가해 무려 100배의 증가율을 보이고 있다. 이를 다시 15년 단위로 살펴보면 ①1961년에서 1976년까지는 80 달러에서 1천 달러로 12배 성장하였고, ②그 다음 문민정부가 출범한 1992년까지의 15년의 기간에는 1천 달러에서 8천 달러로 8배 성장하였다. 그러나 문민정부가 시작되는 1992년부터 현재까지의 15년간에는 1인당 국민소득이 2.3배 증가하는데 그치고 있다. 이렇게 볼 때 군사독재정권은 높은 경제성장이라는 업적을 이룩해 독재정권의 기반을 침식하고 민주주의의 사회경제적 기반조성에 공헌한 반면, 문민민주주의 정권은 높은 경제성장을 달성하는데 실패해 오히려 민주주의의 사회경제적 기반을 침식하고 있다고 말할 수 있다. 문민민주주의 정권이 그 사회경제적 기반을 조성하는데 있어 군부독재정권 보다 떨어진다는 것은 역설적 현상이라 아니할 수 없다. 한국 민주주의의 발전을 위해서는 이러한 역설적 현상은 하루 빨리 시정되어야 할 것이다. 민주주의의 사회경제적 기반은 경제 발전에만 있는 것은 아니다. 경제발전과 더불어 富의 공평한 배분이 있어야 한다. 富가 소수의 상층에게만 집중된다면 그것은 대다수 하층의 반란으로 귀결될 것이다. 富의 대부분이 중산층에게 분배되어 소수의 부유층, 대다수의 중산층, 소수의 하층이 생겨나는 다이어몬드형의 사회계층구조가 형성되어야 민주주의는 정착될 수 있다. 구미의 여러 나라들은 이러한 사회계층구조를 가지고 있고 그 때문에 이곳에서는 제2차 세계대전 이후 민주주의가 위기에 처하지 않고 지속적인 발전을 하고 있는 것이다. 현재 한국사회는 중산층에 속하는 가구수가 점점 줄어들고 사회가 상층과 하층으로 양극화하는 경향을 나타내고 있다. 중산층에 속하던 가구들이 하층으로 몰락하고 있는 것이다. 이러한 현상은 IMF 사태 때부터 시작된 것이지만 노 정권시대에 들어와 더욱 뚜렷하게 나타나고 있고 노 대통령은 양극화를 우리가 극복해야만 사회적 과제로 선언하였다. 그러나 국민들은 노 정권이 이를 해결하기 보다는 오히려 가지고 있지 못한 사람들의 가진 사람들에 대한 적개심만 촉발시키고 있지 않나 하는 의심을 가지고 있기도 하다. 우리들은 1인당 국민소득이 100달 내외였던 1~3공화국시대에도 민주주의를 했는데 1만 8,000달러에 달하는 오늘날에 민주주의의 장래에 대해 걱정할 필요가 있느냐고 반론을 제기할 수도 있다. 그러나 1~3공화국시대의 열악한 경제적 조건에서도 민주주의를 할 수 있었던 것은 여야간에, 그리고 국민들 간에 반공주의에 대한 합의가 있었기 때문이었다고 말할 수 있다. 이 문제에 대해 합의가 없었더라면 민주주의는 전혀 불가능했을 것이다. 오늘날에는 이 문제에 대한 합의가 깨지고 있기 때문에 경제의 발전정도가 과거와 비교할 수 없을 만큼 높은데도 불구하고 민주주의의 장래에 대해 걱정 할 수밖에 없는 것이다. 현재 한국사회는 해방 직후의 3년간과 비슷하게 분열되는 특성을 나타내고 있다. 대한민국의 지난 60여 년간을 여러 가지 문제점에도 불구하고 긍정적으로 생각하는 국민들이 있는가 하면 이를 송두리째 부정하는 사람들도 있다. 이 두 세력 간의 견해차이는 오늘날 대북정책과 대미정책을 둘러싸고 다시 두드러지게 나타나고 있다. 현재 북한은 핵폭탄을 10개 정도 만들 수 있는 플루토륨을 가지고 있고 핵 실험도 한만큼 핵폭탄을 가지고 있다고 볼 수 있다. 이는 남북한간의 군사력의 균형을 깨는 매우 위험한 상황임에 틀림없다. 그럼에도 불구하고 노 정권은 이를 위험한 상황으로 인식하지 않고, 또 이러한 상황에서는 한미동맹의 강화가 필요한데도 불구하고 결국에는 이의 약화나 해체로 귀결될 정책을 추구하고 있는듯하다. 미국은 노 정권의 이러한 자세를 이용해 한반도로부터 철수하는 길을 택할 수도 있다. 미국 내에는 한반도의 전략적 중요성을 인정하지 않는 사람들이 있고, 또 미군의 한반도 철수가 일본의 재무장을 촉진하는 좋은 방도라고 생각하는 사람들도 있다. 미국은 종국적으로는 한반도에서 나갈 것이지만 한국이 중국과 일본 사이에서 국익을 지키기 위해서는 우리의 국력이 선진국 수준으로 발전할 때까지 가능한 한 오래 붙잡아두는 정책을 채택해야만 되는데 그러한 정책을 현재 우리 정부는 가지고 있는 것 같지 않다. 한국의 운명을 좌우할 이러한 중요한 이슈들에 대해 한국사회는 분열하고 있고 이와 같은 분열은 민주주의 자체를 위협하게 될 것이다. 이뿐만 아니라 대통령 선거를 앞두고 정치투쟁은 격화되고 있고 유력 대통령 후보가 테러에 의해 암살될 수도 있을 것이라는 최악의 가상 시나리오도 나오고 있다. 사회가 분열되더라도 사회경제적 발전수준이 높으면 민주주의는 유지될 수 있다. 그러나 근본적인 이슈에 대한 사회의 분열이 가속화되는 동시에 사회경제적 조건도 악화된다면 민주주의는 위기를 맞을 것이다. 어용방송과 대통령 독주체제는 민주주의와 모순 되 둘째로 한국 민주주의는 구미와 같이 상향식 정치과정을 가지고 있는가? 이에 대해서도 긍정적으로 답할 수 없는 것이 오늘의 정치현실이다. 민주화가 된지 20년이 지났지만 정치과정은 아직도 하향식이다. 구미에서는 여러 집단들이 각각 원하는 정책을 요구하고 정당은 이러한 정책적 요구사항들을 고려해서 정강정책을 만들어 선거에 임한다. 신문과 방송은 이러한 과정을 공평하고 정확하게 보도하고, 정부의 정책과 정책수행과정에 대해서는 항상 문제점을 지적하고 비판하고 있다. 한국에서도 1987년 민주화 이후 노동단체들과 같은 여러 집단들의 활동이 그 이전과는 비교가 되지 않을 정도로 활발해 졌다. 그러나 여러 이익집단들은 그들의 요구사항을 제도적인 채널을 통해서 제시하기 보다는 거리에서의 직접적인 행동을 통해 나타내고 있고 그로 인한 사회경제적 손해는 막대하다. 한국의 이익집단들은 직접적인 행동노선을 버리고 평화적인 타협노선을 택하고 있는 구미의 이익집단들과는 대조적인 특성을 나타내고 있다. 민주화 이후, 특히 김대중 정권 출범 이래 시민단체(NGO)들의 활동도 아주 활발해 졌다. 구미에서는 시민단체들 보다 이익집단들이 더 큰 정치적 영향력을 행사하고 있고 시민단체들의 영향력이 그렇게 크지는 않다. 그러나 우리나라의 시민단체들의 영향력은 구미와 비교가 되지 않을 정도로 크다. 그런데 문제는 많은 시민단체들이 그 구성원들로부터가 아니라 정부로부터 재정적 지원을 받고 있다는데 있다. 정부를 비판하는 것을 주요한 목표로 하고 있는 시민단체들도 정부의 재정적 후원에 의존하고 있다. 이는 실로 커다란 문제이다. 이러한 재정적 의존은 시민단체의 자주성을 종국적으로는 침식하기 때문이다. 정당은 이러한 단체들의 요구사항들을 종합하는 역할을 하고 있지 못하다. 이러한 단체들이 정당을 대상으로 해서 활동하고 있지 않다. 이러한 단체들의 대표들은 정당이 별 영향력이 없다고 보기 때문에 정당을 경시하고 있다. 한국정치는 정당중심의 정치를 하고 있는 구미와는 아주 다른 모습을 나타내고 있다. 신문과 방송은 민주정치과정에 필요불가결한 요소이다. 자유롭고 공평하고 비판적인 신문과 방송이 없이는 민주주의는 불가능하다. 한국의 신문과 방송은 이러한 역할을 잘 수행하고 있는가? 이에 대해서 우리는 간단하게 말하기 어렵다. 잘 하는 점도 많고 못하는 점도 많기 때문이다. 오늘날에는 국민들에 대해 신문 보다 방송의 영향력이 훨씬 더 크기 때문에 방송에 대해서만 말한다면, 방송이 문제라고 말하지 않을 수 없다. 방송은 원래부터, 군부독재시대에도 항상 어용적인 색깔을 나타냈는데 민주화 이후에도 이에 큰 변화가 일어나고 있지 않다. 그것은 민주화 이후에도 독재시대 때와 마찬가지로 주요 방송사들의 사장 임명권이 그 형식적 절차가 어떻게 되어 있든 간에 실질적으로는 대통령에게 있기 때문이다. 한국정치가 국민들의 의사가 아래로부터 위로 올라가는 상향식 정치가 되지 못하고 아직도 위로부터 아래로 내려가는 하향식 정치로 일관하고 있는 원인은 대통령의 통치 스타일과도 관계가 있다. 오래 전부터 노무현 대통령의 비서관들은 대통령의 뜻을 국민들이 잘 이해하고 있지 못하다고 주장하고 있다. 대통령이 국민들의 뜻을 헤아려서 정치를 하는 것이 민주정치이다. 국민들에 대해서 대통령의 뜻을 헤아리라고 주장하는 것은 군부독재시대에도 들어보지 못하던 주장이다. 민주주의는 대통령을 직접선거로 선출했다고 해서 완성되는 것이 결코 아니다. 그것은 민주주의의 첫걸음에 불과하다. 민주주의는 선출된 대통령이 국민들의 의사를 받들어 통치를 하고 국민들이 원하는 업적을 냄으로서 실현되는 것이다. 군부독재시대의 통치자들은 국민들의 직접선거로 선출되지 않았기 때문에 국민들이 원하는 경제적 업적을 내기 위해 최선의 노력을 기울였다. 그렇게 하지 않으면 정권이 언제 무너질지 모른다는 위기의식을 가지고 있었다. 또한 1~3공화국의 통치자들은 물론 군부독재시대의 통치자들도 목표를 달성하기 위해 그가 속한 정당과 항상 협의하면서 정치를 하였다. 독재정치를 하여도 정당을 하나의 기반으로 삼고 정당의 간부들과의 협의 하에 독재정치를 한 것이다. 현재의 노 대통령은 어떠한가? 노 대통령은 민주당 후보로 대통령에 당선되었지만 당선 후에는 이를 버리고 새 정당을 만들었고, 새 정당을 만든 후에도 그 정당과 협의해서 정책을 수립하기 보다는 이러한 협의 없이 정책을 제시해 당과 마찰이 끊이지 않더니 결국은 그가 만든 정당을 최근에는 탈당하였다. 노 대통령은 민주적인 선거로 당선되었다는 것 하나를 믿고 독주하고 있다고 볼 수 있고, 이러한 독주가 한국의 정치과정을 하향식으로 만들고 그 때문에 국민들은 “대통령의 뜻을 이해하지 못하고” 잘 따라오지 않는 악순환이 일어나고 있는 것이다. 정치제도와 조직의 안정 없이는 효율적인 민주정치 어려워 이제 마지막으로 한국의 정치제도와 조직은 안정되어 있는가라는 문제에 대해 생각해 보기로 한다. 구미의 정치제도는 아주 안정되어 있다. 가장 중요한 정치제도인 헌법만 해도 오래 지속되는 특성을 나타내고 있다. 미국 헌법 은 그 조항을 27번 고쳤지만 헌법자체를 전부 개정한 적은 없다. 프랑스 제5공화국의 헌법은 거의 50년 전에 제정되어 오늘날까지 그대로 통용되고 있다. 독일은 제2차대전 종료 후 새로운 헌법을 만들었고 그 헌법은 오늘날 통일독일의 헌법으로 통용되고 있다. 이웃나라 일본 만 해도 1868년 명치유신 이후 헌법을 제정한 이래 두 번째의 헌법을 가지고 있다. 우리는 지난 60년 동안 헌법을 여섯 번 전부 다시 썼다. 10년에 한번 꼴로 헌법이 바뀐 것이다. 최근 노 대통령의 헌법개정 제안은 일곱 번째 헌법개정 시도인 셈이다. 한국의 헌법은 제1공화국 시대부터 최고권력자의 의사에 따른 것이었다. 제1공화국헌법은 이승만 박사의 의사를, 제2공화국헌법은 민주당의 의사를, 제3, 4공화국헌법은 박정희 대통령의 의사를, 제5공화국헌법은 전두환 장군의 의사를 따른 것이었다. 제6공화국의 5년 단임 대통령제는 노태우 장군과 김영삼, 김대중씨의 타협의 산물이다. 대통령을 5년 단임으로 하면 모두 한번씩 대통령을 할 수 있다는 계산이 나오는 것이다. 이러한 계산에서 5년 단임제가 나왔지만 이 제도는 대통령이 된 사람이 영구집권시도를 하기 어렵다는 장점을 가지고 있다. 대통령이 권력유지에 중요한 모든 기관을 5년 안에 장악하기는 쉽지 않기 때문이다. 그러나 5년 단임제는 대통령제를 무책임 대통령제로 만든다는 단점을 가지고 있다. 노태우 대통령은 1년 후에 무너질 공산주의 쏘련에 30억 달러를 가져다주고 수교하고, 김영삼 대통령은 IMF사태를 초래하고, 김대중 대통령은 외환은행과 같은 주요 은행을 헐값에 외국 투기자본에 매각하고 신용불량자들을 양산해 내어 우리 국민들에게 커다란 경제적 손실을 가져다 준 실책을 범했다. 대통령 5년 단임제는 이러한 문제점 때문에라도 헌법개정의 대상이 되겠지만, 헌법개정을 한다면 전문가들과 국민들의 의사를 물어서 신중하게 해야 할 것이다. 이번에 개정하는 헌법은 구미의 헌법과 마찬가지로 반세기 이상 몇 세기라도 지속될 수 있는 훌륭한 개정이 되어야 할 것이다. 그러한 개정을 하려면 몇 년 이상의 시간이 필요할 것이다. 우리나라는 헌법이 불안정할 뿐만 아니라 선거제도도 선거 때마다 바뀌고 있다. 선거를 앞두고 선거법을 고치는 관행이 계속되고 있는 것이다. 정당 내의 선거법도 선거를 앞두고 항상 논란의 대상이다. 한나라당도 대통령 후보 경선 규칙 때문에 시끄럽고 앞으로 열린 우리 당이나 민주당이나 통합신당이나 모두 이 때문에 시끄러울 것이다. 게임의 규칙은 게임이 시작되기 오래 전에 정해져 있어야 한다. 경기를 바로 앞두고 경기자들이 모두 각각에게 유리하게 규칙을 바꾸자고 싸움을 하는 나라는 한국 밖에 없다. 우리의 선거법 중 정말로 잘못된 법은 대통령 선거법이다. 누구든 최대 다수를 받은 사람이 대통령으로 당선되게 되어있기 때문에 10%를 받아도 그것이 후보들 중 최대 다수라면 대통령으로 당선되는 것이다. 이러한 경우는 아직 일어나지 않았지만 앞으로는 25%를 받고도 대통령에 당선되는 사태가 일어날 수 있다. 현 대통령 선거법이 이러한 문제가 있음에도 불구하고 이를 개정하자는 논의는 아직 나오고 있지 않다. 이 점에 있어 국회의원들은 그들의 직무를 유기하고 있는 것은 아닌지 생각해 보기 바란다. 훌륭한 기업들이 있어야 경제가 잘 되는 것과 마찬가지로 정치가 잘 되기 위해서는 훌륭한 정당이 있어야 한다. 미국에는 공화당, 민주당이 100년 이상의 역사를 가지고 미국 국민들을 정치적으로 이끌고 있고, 영국에는 보수당과 노동당이 마찬가지로 오랜 역사를 가지고 영국 국민들을 이끌고 있다. 일본만 해도 자민당이 반세기 이상의 역사를 가지고 일본 국민들을 이끌고 있다. 우리나라에는 정당이 훌륭하고 못하고를 떠나서 이러한 평가가 의미가 있을 정도로 오래 된 정당이 없다. 현재 있는 정당들 중에도 이미 폐업을 선언한 것이나 마찬가지인 정당도 있다. 오래 지속되는 정당이 없기 때문에 국민들은 정당을 신뢰할 수 없는 것이다. 한국의 정당들은 아주 유동적인 상태에 있다. 현재 있는 정당들이 앞으로 얼마나 지속될지 의문이다. 우리에게 안정된 정당조직이 없기 때문에 한국정치는 항상 불안하다. 한국정치의 발전과제는 명확하다. 구미와 같이 민주주의의 탄탄한 사회경제적 기반을 조성하고, 정치를 상향식으로 해가고, 정치제도와 조직을 안정되게 유지하는 일이 한국정치의 발전과제이다. 이번 대통령 선거는 한국정치가 이러한 정치로 발전될 수 있는 역사적 계기가 되어야 할 것이다. 憲政
  • 서울특별시 영등포구 의사당대로 1, 대한민국헌정회
  • 1 Uisadang-daero Yeongdeungpo-gu Seoul Korea, The Parliamentarian’s Society of the Republic of Korea
  • 행정지원팀 : 02-757-6612~4 FAX : 02-757-6610
  • 사    무    처 : 02-757-6615~8 FAX : 02-757-6619
  • 편    집    실 : 02-786-2881~2 FAX : 02-786-2883